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申請人：周某梅，女。
委托代理人：鄭建偉，重慶浩邦律師事務(wù)所律師。
被申請人：常州市武進區(qū)人民政府，
住所地：常州市武進區(qū)延政中大道28號。
法定代表人：惲淇丞，職務(wù)：區(qū)長。
申請人周某梅不服被申請人常州市武進區(qū)人民政府于2023年11月23日作出的《依法履職告知書》，于2023年11月27日向本機關(guān)申請行政復(fù)議，本機關(guān)于2023年11月28日收到后通知申請人補正行政復(fù)議申請材料，2023年12月4日收到申請人的補正材料并依法已予受理。2024年1月23日，本機關(guān)當面聽取申請人意見。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
申請人請求：1.撤銷被申請人于2023年11月23日作出的《依法履職告知書》，并責令被申請人重新依法履責作出新的答復(fù)；2.對武征補發(fā)〔2023〕2號規(guī)范性文件予以合法性審查。
申請人稱：被申請人于2023年9月27日收到申請人提起的《依法履職申請》，被轉(zhuǎn)交給常州市武進區(qū)房屋征收與補償管理中心（以下簡稱武進區(qū)征補中心）負責辦理后，作出案涉依法履職告知書，申請人認為該告知書與事實不符。1.牛塘鎮(zhèn)賀北新村25號房屋坐落在原集體土地上，該房修建于1996年，系購買同村村民宅基地自建，辦理有房產(chǎn)證。但當時的辦證人員許國中將土地證辦好以后，并未及時將權(quán)證發(fā)放給申請人，由于當時權(quán)證繕寫還沒有進入電腦，現(xiàn)在許國中已經(jīng)去世，土地證依然沒有發(fā)放到申請人手中。武進區(qū)征補中心調(diào)查時，申請人明確說明，被申請人對該歷史事實不予說明。該土地在蘇政地〔2024〕387號征地批復(fù)范圍內(nèi)。根據(jù)常州市自然資源和規(guī)劃局常自然資規(guī)（依）〔2023〕第272號《政府信息公開答復(fù)書》證實，案涉土地依據(jù)蘇政地〔2024〕387號征收為國有建設(shè)用地，近十年來征而未用。根據(jù)《江蘇省自然資源廳關(guān)于規(guī)范開展批而未供土地處置工作的意見》（蘇自然資發(fā)〔2018〕15號）第四條第三款第二項規(guī)定，征而未供土地，按國有土地管理，由市、縣人民政府按規(guī)定管理、使用，該土地應(yīng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號）第十二條第二款規(guī)定處理，此為錯誤答復(fù)之一。2.根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條規(guī)定，國有土地上房屋征收和補償責任主體為縣級以上人民政府。常州市武進區(qū)牛塘鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱牛塘鎮(zhèn)政府）并非縣級以上地方人民政府，不具有國有土地上房屋征收與補償主體資格。申請人房屋坐落在國有土地上，根據(jù)法無授權(quán)不可為的依法行政原則，牛塘鎮(zhèn)政府無權(quán)采取其他途徑選定房屋征收補償?shù)脑u估機構(gòu)的行政主體資格和法律依據(jù)。常州市武進區(qū)拆遷安置建設(shè)工作領(lǐng)導小組下達給牛塘鎮(zhèn)政府的《關(guān)于下達征遷項目實施任務(wù)的通知》（武拆指任〔2021〕9號），征遷項目名稱是常州蘇南運河東龍路片區(qū)城市更新，故而牛塘鎮(zhèn)政府并無實施常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目的法律授權(quán)，其行為屬于超越職權(quán)行為。被申請人作出“常州市武進區(qū)牛塘鎮(zhèn)政府采用其他途徑選定房屋征收補償?shù)脑u估機構(gòu)于法不悖?！迸c法律規(guī)定不符，答復(fù)錯誤二。3.江蘇天圣房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估測繪有限公司（以下簡稱天圣公司）及其注冊房地產(chǎn)估價師在實施常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目丈量評估過程中，未按照《房地產(chǎn)估價規(guī)范》（GB/T50291-2015）、《房地產(chǎn)估價管理機構(gòu)管理辦法》（2015年修訂版）、《注冊房地產(chǎn)估價師管理辦法》（2016年修訂版）的規(guī)定，與牛塘鎮(zhèn)政府簽訂《評估委托合同》，違法執(zhí)業(yè)，并出具虛假、不公正、不合法的房屋評估報告。在丈量核對現(xiàn)場未提供常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目真實合法的權(quán)委托書，申請人在其提供的核對報告首頁書寫所提出的面積異議和資格審查異議情況下，稱申請人不配合入戶丈量，武進區(qū)征補中心作出“鑒于你對2021年丈量中的房屋面積裝修及附屬設(shè)施名稱及數(shù)量和設(shè)備名稱及數(shù)量數(shù)據(jù)并無異議，所以我單位未發(fā)現(xiàn)評估公司所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料存在造假或不真實的情況”，此為錯誤答復(fù)三。4.如第一條意見所述，牛塘鎮(zhèn)政府超越職權(quán)的違法行為，導致后續(xù)所有行為的無效。如：無證據(jù)證明武進區(qū)政府委托牛塘鎮(zhèn)政府于2022年12月8日公示《常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目房屋拆遷補償安置方案》，且該拆遷補償安置方案公示與《常州市國土資源局征地補償安置方案公告》（常國土征補〔2015〕362號）于2015年9月14日公布的情況矛盾。申請人有權(quán)拒絕針對牛塘鎮(zhèn)政府發(fā)布的拆遷補償安置方案提出異議。被申請人認為“你所提出非法剝奪你的知情權(quán)、異議權(quán)等問題并不存在?！贝藶榇饛?fù)錯誤之四。5.牛塘鎮(zhèn)政府公布的《常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目房屋拆遷補償安置方案》依據(jù)《關(guān)于調(diào)整武進區(qū)集體土地上房屋征遷補償安置有關(guān)標準的通知》（武征補發(fā)〔2023〕2號），與案涉土地為國有建設(shè)用地的事實不符，且武征補發(fā)〔2023〕2號文屬于武進區(qū)政府制定發(fā)布的集體土地上房屋征收補償安置標準規(guī)范性文件，其合法性有待司法審查。被申請人作出“評估方法并無不當”為答復(fù)錯誤之五。綜上，申請人認為牛塘鎮(zhèn)政府作為屬地政府在啟動實施“222025地塊項目”征收過程中，未發(fā)現(xiàn)有申請人所申請監(jiān)督糾正的上述四項違法行為錯誤，請求依法糾正該錯誤答復(fù)。
申請人提交的主要證據(jù)材料有：1.《依法履職告知書》；2.蘇政地〔2014〕387號《江蘇省人民政府關(guān)于常州市武進區(qū)聚湖西路(龍江路-武宜路)工程建設(shè)用地的批復(fù)》；3.常自然資規(guī)（依）〔2023〕第272號《常州市自然資源和規(guī)劃局政府信息公開申請告知書》；4.蘇自然資發(fā)〔2018〕15號《江蘇省自然資源廳關(guān)于規(guī)范開展批而未供土地處置工作的意見》；5.武拆指任〔2021〕9號《關(guān)于下達征遷項目實施任務(wù)的通知》；6.企查查網(wǎng)絡(luò)截圖。
被申請人稱：一、被申請人收到申請人的《依法履職申請》后，就相關(guān)內(nèi)容轉(zhuǎn)交給武進區(qū)征補中心負責辦理，被申請人具有回復(fù)的職權(quán)。就申請人所提依法履職申請內(nèi)容主要涉及牛塘鎮(zhèn)政府在實施拆遷過程中的相關(guān)問題，因牛塘鎮(zhèn)政府系本機關(guān)的下一級人民政府，故本機關(guān)有對申請人提出的履職申請予以回復(fù)的相關(guān)職責。二、被申請人就申請人提出的履職內(nèi)容經(jīng)調(diào)查核實并作出的答復(fù)并無不當。1.未經(jīng)雙方協(xié)商選定或者公證抽簽確定評估機構(gòu)問題答復(fù)人經(jīng)調(diào)查核實，2015年9月14日，常州市人民政府依“常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目”（蘇政地〔2014〕387號征地批復(fù))，公布了《常州市國土資源局征地補償安置方案公告》（常國土征補〔2015〕362號)、常州市國土資源局于2015年9月28日公布了《常州市人民政府征收土地方案公告》(〔2015〕第345號)。2022年12月8日公示了《常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目房屋拆遷補償安置方案》。申請人陳述賀北新村25號房屋系在2014年之前建造，即在2014年征地批復(fù)前，該房屋已存在。牛塘鎮(zhèn)政府依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)集體土地上房屋征收補償相關(guān)規(guī)定，開展征地拆遷工作并無不當。相關(guān)法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定需征收房屋的雙方協(xié)商選定或公證抽簽確定評估機構(gòu)的規(guī)定，牛塘鎮(zhèn)政府采用其他途徑選定房屋征收補償?shù)脑u估機構(gòu)并無不妥。2.評估機構(gòu)所作的評估報告存在繼續(xù)造假不公正、不合法的執(zhí)業(yè)行為問題。申請人提出對原《房屋拆遷核對報告》中的房屋面積、裝修及附屬設(shè)施名稱及數(shù)量和設(shè)備名稱及數(shù)量數(shù)據(jù)無異議，評估公司以2023年外圍丈量（你戶不配合入戶丈量）和2021年入戶丈量數(shù)據(jù)相結(jié)合出具《房屋拆遷評估報告》。并無數(shù)據(jù)造假的事實。3.非法剝奪申請人的知情權(quán)、異議權(quán)、陳述申辯權(quán)等問題?！冻Ｖ菔袊临Y源局征地補償安置方案公告》（常國土征補〔2015〕362號)已于2015年9月14日公布。2022年12月8日，牛塘鎮(zhèn)政府公示了《常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目房屋拆遷補償安置方案》。申請人未對方案提出異議。評估公司在2023年10月出具《房屋拆遷評估結(jié)果報告》并送達申請人。在《房屋拆遷評估結(jié)果報告》上寫明被拆遷人或者委托方對本評估報告結(jié)果有異議的，可以在收到評估報告之日起10日內(nèi)，向該公司書面申請復(fù)核評估。但評估公司事后未收到書面復(fù)核申請。牛塘鎮(zhèn)政府和評估公司在程序上保障了申請人的知情權(quán)。4.評估方法的選擇問題。因賀北新村25號屬于集體土地征收為國有土地過程中所需補償?shù)姆课輰ο蟆Ｌ焓ス驹u估根據(jù)原《常州市國土資源局征地補償安置方案公告》和牛塘鎮(zhèn)政府公布的《常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目房屋拆遷補償安置方案》按《關(guān)于調(diào)整武進區(qū)集體土地上房屋征遷補償安置有關(guān)標準的通知》（武征補發(fā)〔2023〕2號)開展相關(guān)評估工作，評估方法并無不當。三、申請人提出應(yīng)當根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的有關(guān)規(guī)定，由本機關(guān)作為主體開展委托評估機構(gòu)并開展相應(yīng)的征收工作之觀點，系法律適用錯誤。該條例適用的前提是對國有土地上房屋開展征收工作，而賀北新村25號房屋原為集體土地上房屋，并不能直接適用該條例開展相應(yīng)的征收工作。根據(jù)武政發(fā)〔2009〕96號文第四條的規(guī)定，征地房屋拆遷實行屬地管理的原則，各鎮(zhèn) (開發(fā)區(qū)、街道)是拆遷實施的責任主體。牛塘鎮(zhèn)政府對集體土地上房屋開展征收工作屬于有權(quán)實施。
被申請人提交的主要證據(jù)材料有：1.申請書及郵寄憑證；2.〔2023〕012號《交辦單》；3.對周某梅、牛塘鎮(zhèn)政府工作人員、江蘇天圣房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估測繪有限公司工作人員的《詢問筆錄》；4.周某梅戶的身份證明及宅基地土地使用權(quán)權(quán)屬材料；5.協(xié)議搬遷材料；6.房地產(chǎn)征遷估價報告；7.〔2022〕蘇0411行初16號《江蘇省常州市新北區(qū)人民法院行政裁定書》、〔2022〕蘇04行終344號《江蘇省常州市中級人民法院行政裁定書》；8.蘇政地〔2014〕387號《江蘇省人民政府關(guān)于常州市武進區(qū)聚湖西路（龍江路-武宜路）工程建設(shè)用地的批復(fù)》；9.〔2015〕第345號《常州市人民政府征收土地方案公告》；10.常國土征補〔2015〕362號《常州市國土資源局征地補償安置方案公告》；11.評估委托合同、拆遷通知、房屋丈量通知、核對通知、房屋拆遷評估報告及郵寄憑證；12.依法履職告知書及郵寄憑證。
經(jīng)審理查明：2023年9月27日，被申請人收到申請人通過掛號信郵寄的《申請書》，稱：為規(guī)范牛塘鎮(zhèn)政府評估委托丈量行為，對委托評估公司作出的調(diào)查資料提出異議，請求及時監(jiān)督糾正牛塘鎮(zhèn)政府的違法行政行為。認為牛塘鎮(zhèn)政府未經(jīng)雙方協(xié)商選定或公正抽簽決定評估機構(gòu)，要求重新選定評估機構(gòu)；認為評估機構(gòu)提供的《房屋拆遷核對報告》存在造假、不公正、不合法的執(zhí)業(yè)行為；認為估價適用的法律政策未依法予以告知，剝奪申請人的知情權(quán)、異議權(quán)、陳述申辯權(quán)；估價方法未公開，剝奪申請人的知情權(quán)、異議權(quán)。2023年9月28日，被申請人制作〔2023〕012號《交辦單》，將案涉申請書轉(zhuǎn)武進區(qū)征補中心處理。2023年11月15日，武進區(qū)征補中心工作人員對申請人進行調(diào)查并制作詢問筆錄；2023年11月17日，對天圣公司工作人員進行調(diào)查并制作詢問筆錄；同日，對牛塘鎮(zhèn)政府工作人員進行調(diào)查并制作詢問筆錄。2023年11月23日，被申請人作出《依法履職告知書》，告知申請人：牛塘鎮(zhèn)政府作為屬地政府在啟動實施“常州市武進區(qū)聚湖西路工程項目”征收過程中，未發(fā)現(xiàn)有申請人申請監(jiān)督糾正的違法行為。上述告知書次日郵寄送達申請人。
上述事實有下列證據(jù)予以證明：1.申請書及郵寄憑證；2.〔2023〕012號《交辦單》；3.對周某梅、牛塘鎮(zhèn)政府工作人員、江蘇天圣房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評估測繪有限公司工作人員的《詢問筆錄》；4.依法履職告知書及郵寄憑證。
本機關(guān)認為：《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七十三條第二項規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)：（二）領(lǐng)導所屬各工作部門和下級人民政府的工作。”2017年修正的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。”《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第二十八條第五項規(guī)定：“行政復(fù)議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當予以受理：（五）屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍”。本案中，申請人對牛塘鎮(zhèn)政府確定評估房屋評估機構(gòu)的程序以及單方確定房屋評估公司等行為不服向被申請人提出申請，請求被申請人監(jiān)督糾正牛塘鎮(zhèn)政府的違法行政行為，該申請系基于武進區(qū)人民政府與牛塘鎮(zhèn)人民政府之間的行政隸屬關(guān)系提出的，其實質(zhì)屬于上下級行政機關(guān)之間的層級監(jiān)督行為。被申請人收到該申請后，對牛塘鎮(zhèn)政府等開展調(diào)查并作出案涉告知書，亦是行政機關(guān)行使內(nèi)部管理職權(quán)進行層級監(jiān)督的體現(xiàn)。該層級監(jiān)督行為沒有設(shè)定申請人新的權(quán)利義務(wù)，沒有直接侵犯申請人的合法權(quán)益，申請人對此層級監(jiān)督不服提出的行政復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議范圍，因此不符合行政復(fù)議法規(guī)定的受理條件。申請人提出的武征補發(fā)〔2023〕2號規(guī)范性文件合法性審查的請求亦不具備實體依附的依據(jù)，本機關(guān)對該請求不予理涉。
綜上，申請人周某梅對被申請人常州市武進區(qū)人民政府作出的《依法履職告知書》不服提出的行政復(fù)議申請，不符合行政復(fù)議法規(guī)定的受理條件。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一款第二項之規(guī)定，本機關(guān)決定：
駁回申請人周某梅的行政復(fù)議申請。
申請人如對本決定不服，可以自接到本決定之日起十五日內(nèi)，向常州市中級人民法院提起行政訴訟。
常州市人民政府
2024年1月29日
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