各轄市、區(qū)安監(jiān)局，市局各處（室），監(jiān)察支隊：
根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》、《江蘇省依法行政考核辦法》和市依法行政考核工作的具體要求，為進一步規(guī)范全市安監(jiān)系統(tǒng)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為，全面推進安全生產(chǎn)依法行政進程。經(jīng)研究決定，在全市安監(jiān)系統(tǒng)推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作。現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：
一、充分認識推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作的重要意義
說理式執(zhí)法是指在行政執(zhí)法的全過程中通過文明執(zhí)法、人性化執(zhí)法的工作方式和平等溝通的思想工作方法，說明事理、法理和情理，使行政相對人心服口服的同時接受了良好的普法教育，最大限度地防范和化解行政執(zhí)法中的爭議和糾紛，實現(xiàn)行政執(zhí)法效果和社會效果的統(tǒng)一。開展說理式行政執(zhí)法工作也是全面提高安監(jiān)部門執(zhí)法人員素質(zhì)，提升安監(jiān)部門形象的關(guān)鍵措施。各級安監(jiān)部門要充分認識到推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作的必要性和重要性，高度重視安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法的推行工作。
二、推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作的文書要求
說理式行政執(zhí)法工作最終要通過行政執(zhí)法案卷來體現(xiàn)，而行政執(zhí)法案卷的核心就是說理式執(zhí)法文書，就是要用執(zhí)法文書落實說理式行政執(zhí)法工作。根據(jù)市政府法制辦對全市依法行政工作提出的要求，行政機關(guān)在行政許可案件中作出的不予許可決定書和行政處罰案件中的安全生產(chǎn)違法行為調(diào)查情況報告、行政處罰事先告知書和行政處罰決定書是說理式執(zhí)法文書的重點，行政處罰決定書又是重中之重。
（一）不予行政許可決定書的文書要求
應(yīng)在文書中詳盡說明不予許可的理由。
?。ǘ┌踩a(chǎn)違法行為調(diào)查情況報告的文書要求
安全生產(chǎn)違法行為調(diào)查情況報告是說理式文書的基礎(chǔ)，因此要全面、詳實，內(nèi)容應(yīng)反映案件查處和違法行為的全過程和細節(jié)，以及進行處罰的法律法規(guī)依據(jù)，切忌采取高度概括性文字制作安全生產(chǎn)違法行為調(diào)查情況報告。內(nèi)容包括以下幾個方面：
一是案件的由來及調(diào)查取證過程。它是全案調(diào)查工作的總結(jié)概括，應(yīng)以說明方式概括交待案件由來，包括發(fā)案經(jīng)過，立案時間和批準(zhǔn)立案的機關(guān)；調(diào)查經(jīng)過，包括承辦人員的組成，調(diào)查時間、范圍、方法、步驟和主要問題及結(jié)果等。在案由中應(yīng)當(dāng)寫明有無采取行政強制措施及采取的時間、種類。
二是當(dāng)事人的基本情況。當(dāng)事人是生產(chǎn)經(jīng)營單位的，應(yīng)列明全稱、地址、法定代表人（負責(zé)人）、經(jīng)濟性質(zhì)、生產(chǎn)經(jīng)營場地等情況。當(dāng)事人是自然人的，應(yīng)寫明姓名、性別、年齡、民族、工作單位、職務(wù)或職業(yè)、住址等基本情況。若是外地人員還應(yīng)列明本市暫住地或通訊地址、聯(lián)系電話。
三是違法事實。違法事實是安全生產(chǎn)違法行為調(diào)查情況報告的核心，主要寫清當(dāng)事人實施違法行為的具體過程，包括案發(fā)時間、地點、動機、目的、經(jīng)過、手段、情節(jié)、非法違法所得、非法違法行為造成的后果等。對該部分內(nèi)容的敘述可以根據(jù)不同情況采用不同的方式：對僅實施一次違法行為的案件，應(yīng)當(dāng)直接明確敘述，從頭至尾用文字對證據(jù)鏈證明的案件事實客觀予以陳述，使案件的本來面目展現(xiàn)出來；對于多次重復(fù)同一行為的案件，可以采用依照時間先后敘述，或首先敘述其主要行為，再敘述其它行為；對若干種不同的行為，應(yīng)當(dāng)分別敘述，主要違法行為放在首位，其他違法行為按性質(zhì)嚴重程度依次排列。
四是佐證案件事實的證據(jù)。案件調(diào)查過程中收集到的書證、物證、證人證言、視聽資料、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄按照時間順序或證明效力逐一列舉，并對證據(jù)的來源及證明用途作簡要說明。
五是存在爭議的情況。對案情比較復(fù)雜或定性有異議的案件，案件承辦人應(yīng)當(dāng)將分歧的焦點簡要闡述，分別論述各自定性的理由及依據(jù)。
六是案件性質(zhì)。辦案人員要根據(jù)查明的案件事實和證據(jù)進行綜合分析，指出當(dāng)事人的違法行為違反了法律法規(guī)的具體規(guī)定，確定其違法性質(zhì)。
七是處罰依據(jù)及處罰建議。處罰依據(jù)是指認定違法性質(zhì)和具體適用處罰種類及幅度的法律依據(jù)，既要表明定性應(yīng)引用法律法規(guī)規(guī)章的具體條款，又要表明具體適用處罰種類幅度以及從重、從輕或減輕處罰的法律法規(guī)規(guī)章條款和自由裁量規(guī)定方面的文件，并說明當(dāng)事人違法行為危害社會的輕重程度、主觀認識態(tài)度等從輕、減輕處罰的理由，擬作出的處罰建議，課以罰款或沒收非法違法所得的計算依據(jù)。案件承辦人之間對案件的定性及處理意見不一致的，應(yīng)分別說明各承辦人對該案的處理意見和理由，以供法制審核部門和局領(lǐng)導(dǎo)參考。最后，尾部由案件承辦人署名，寫明撰制日期。
?。ㄈ┬姓幜P告知書、行政處罰聽證告知書、行政處罰決定書的文書要求
制作安全生產(chǎn)說理式行政處罰告知書、行政處罰聽證告知書、行政處罰決定書要做到遣詞準(zhǔn)確、文理清晰、語言簡練、重點突出。安全生產(chǎn)行政處罰決定書由首部、事實、理由、依據(jù)、處罰內(nèi)容、救濟途徑、制作時間和聯(lián)系人等事項組成。各部分內(nèi)容和順序如下：
1、首部。首部包括安監(jiān)部門的名稱、文書標(biāo)題、文號、當(dāng)事人的基本情況（有委托代理人的應(yīng)寫明其基本情況）。應(yīng)當(dāng)簡明扼要，準(zhǔn)確規(guī)范。
2、案件事實。所敘述的違法事實，表述應(yīng)完整準(zhǔn)確。其必備內(nèi)容：一是敘述的違法事實必須是經(jīng)過調(diào)查核實，有充分證據(jù)證明的，違反法律法規(guī)規(guī)定的行為；二是敘述違法事實必須以違法行為的構(gòu)成要件即違法主體、客體、主觀方面、客觀方面為指導(dǎo)，既揭示案件的本質(zhì)和特點，又抓住違法時間、地點、人物、手段、經(jīng)過和結(jié)果等事實要素，闡明整個違法事實情況。此外，對影響定性處罰的情節(jié)也要列明，包括對當(dāng)事人從輕、減輕處罰的情節(jié)等。
3、案件事實的證據(jù)。要將證明案件事實的所有有效證據(jù)列舉，并說明所要證明的案件事實。
4、法律適用的理由。違法依據(jù)應(yīng)寫明法律法規(guī)的名稱和具體的條款項。處罰依據(jù)的制作要求同違法依據(jù)。處罰決定應(yīng)在處罰依據(jù)所規(guī)定的處罰幅度內(nèi)加以確定，有多項的，應(yīng)分項寫明。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合個案事實對法律法規(guī)規(guī)章進行更詳盡的法理闡述以充分的說理來論證采用特定的法條作為處罰依據(jù)的理由。
5、不予采納當(dāng)事人所提出的觀點的理由。當(dāng)事人在陳述、申辯或聽證時所提出的觀點。對于合理的觀點應(yīng)當(dāng)予以采納，對于不合理的，沒有法律、法規(guī)依據(jù)的觀點，不予采納的理由要說清說透。
6、案件的辦理程序。行政處罰文書不僅要反映案件的事實，而且要反映案件所經(jīng)過的程序。如查封扣押、處罰告知、聽證等，對于案件中這些重要步驟和程序，行政處罰文書應(yīng)作完整的表述，不可遺漏。
7、尾部。包括繳納罰款的方式以及不服行政處罰申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的途徑和期限。作出行政處罰決定的行政機關(guān)的名稱和作出決定的日期，必須蓋有該機關(guān)的印章。日期應(yīng)以局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)處罰文書的日期為準(zhǔn)。尾部列明聯(lián)系人等事項。
三、安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法文書的說理要求
1、引用依據(jù)具有完整性。文書應(yīng)詳細引用禁則和罰則的法條原文，使當(dāng)事人可以清楚地對照法律法規(guī)規(guī)章條文，知道自己到底違反了什么規(guī)定，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章應(yīng)該怎么罰，罰多少。
2、邏輯推理要有嚴密性。文書應(yīng)根據(jù)查實的證據(jù)，結(jié)合法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，從主體、主觀方面、客體、客觀方面綜合分析，并運用邏輯推理嚴密地推定當(dāng)事人行為構(gòu)成違法，清楚地論證當(dāng)事人行為構(gòu)成違法的因果關(guān)系。
3、違法事實描述客觀公正性。文書應(yīng)詳盡描述當(dāng)事人對安全生產(chǎn)違法行為的主觀意圖，對安全生產(chǎn)違法行為的原因、情節(jié)、造成的后果，作為從重或者減輕處罰的依據(jù)，充分體現(xiàn)處罰的合理性、公平性和公正性。具體應(yīng)包括：（1）說明當(dāng)事人符合違法主體的理由。如當(dāng)事人的身份符合法律所設(shè)定的違法主體的條件。（2）說明當(dāng)事人在違法行為主觀方面存在著過錯的理由。如當(dāng)事人未履行法定的義務(wù)，當(dāng)事人安全生產(chǎn)違法行為的一貫性所說明的當(dāng)事人主觀方面的故意等等。 ?。?）說明當(dāng)事人客觀方面違法情節(jié)認定的理由。如對當(dāng)事人違法所得額計算的依據(jù)。（4）說明采用本法的理由，特別是在發(fā)生法條競合的情況下，應(yīng)重點說明采用此法而不采用彼法的理由，采用此條而不采用彼條的理由。（5）說明確定本案處罰幅度的理由，可以從當(dāng)事人的主觀故意性、違法時間的長短、違法經(jīng)營規(guī)模的大小，給社會經(jīng)濟秩序帶來不利影響的程度等方面來說明。
4、證據(jù)分析具有嚴謹性。文書應(yīng)逐一羅列證據(jù)進行分析，說明該證據(jù)證明案件的哪些“法律事實”；如有否認案件“客觀事實”的證據(jù)，則要另起一段羅列并進行分析；在證據(jù)分析的基礎(chǔ)上，運用邏輯推理和經(jīng)驗法則對證據(jù)的有效性逐一作出有效或無效的確認，然后用有效的證據(jù)推定出案件的“法律事實”，對不予采信的證據(jù)則說明理由；最后闡明通過證據(jù)分析得出的被采信證據(jù)最終證明的法律事實。對于作出的不予行政許可決定書要詳細說明不予許可的法律依據(jù)和理由。
另外，文書應(yīng)改變過于威嚴，氣勢壓人的文風(fēng)，根據(jù)不同情況使用不同語氣，對那些因為不懂法而違法者，對那些弱勢群體，給予人文關(guān)懷，體現(xiàn)人性化執(zhí)法理念。
四、推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法的工作部署
?。ㄒ唬?zhǔn)備啟動階段
2010年上半年為全市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作的準(zhǔn)備啟動階段。在這階段中，各轄市、區(qū)安監(jiān)局，局各業(yè)務(wù)處室要高度重視此項工作，部門負責(zé)人要做到認識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位、措施到位、協(xié)調(diào)到位、扎實推進安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作，要按照本通知中提出的文書填寫要求。要以推行說理式安全生產(chǎn)行政執(zhí)法文書為切入點，針對性認真組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)，理解領(lǐng)會文件內(nèi)容和精神實質(zhì)。落實專門人員選擇代表性的案件，先行開展說理式行政執(zhí)法文書試點，逐步積累經(jīng)驗，不斷提升執(zhí)法業(yè)務(wù)水平。
（二）全面推廣階段
2010年下半年為全市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作的全面推廣階段。在這階段中，市安監(jiān)局將對全市安監(jiān)系統(tǒng)推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作的進展情況進行督查。對推行安全生產(chǎn)說理式行政執(zhí)法工作中遇到的問題、經(jīng)驗和做法及時進行總結(jié)推廣。各轄市、區(qū)安監(jiān)局、局各業(yè)務(wù)處室要結(jié)合各自的工作實際，大膽創(chuàng)新形成自已的特色。該項工作列入年度全市安全生產(chǎn)行政執(zhí)法責(zé)任制考核內(nèi)容。各單位在推行說理式行政執(zhí)法工作中遇到的問題請及時與市安監(jiān)局政策法規(guī)處聯(lián)系。
二○一○年一月二十日 |